作者：王錫鋅

羅豪才（1934—2018），原名羅豪材，祖籍福建安溪，生于新加坡。曾任北京大學(xué)法律系副主任、北京大學(xué)副校長、最高人民法院副院長、致公黨中央主席、全國政協(xié)副主席等職。他是中國現(xiàn)代行政法學(xué)的開拓者、奠基人。代表作有：《行政法論》《行政法學(xué)》《行政審判問題與研究》《行政訴訟法學(xué)》（主編）、《資本主義國家憲法和政治制度》（合著）等。羅豪才是行政立法的直接參與者，也是行政法律實(shí)施的踐行者，他擔(dān)任最高人民法院副院長時(shí)，分管行政審判工作，曾擔(dān)任“深圳賢成大廈案”的審判長，該案在社會(huì)上產(chǎn)生了巨大影響，成為人民法院行政審判工作的一個(gè)范例。他是當(dāng)時(shí)中國大法官中唯一的民主黨派人士，也是由中國最高學(xué)府走進(jìn)中國最高司法殿堂的第一人。

在當(dāng)代中國法學(xué)界，羅豪才先生是公法學(xué)的一座山峰。羅先生的學(xué)術(shù)追尋，始終圍繞國家與社會(huì)、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系而展開。先生自1960年起在北大法律系任教，其后曾擔(dān)任大法官、國家領(lǐng)導(dǎo)人等職，但終其一生，他最為自豪的身份，還是北大學(xué)堂的教書匠。無論治學(xué)還是參政，羅先生為家國奔走，為生民立命；內(nèi)心堅(jiān)定，為人柔和；文以載道，文如其人。他的學(xué)術(shù)研究涉及政治哲學(xué)、憲法學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域，貢獻(xiàn)了平衡論、軟法理論等原創(chuàng)性學(xué)術(shù)成果，豐富了我國公法學(xué)研究的話語體系和知識(shí)體系。貫穿羅先生學(xué)術(shù)思想主線的，是一個(gè)公法學(xué)者對學(xué)術(shù)使命的堅(jiān)持、對人的權(quán)利的關(guān)注。用羅先生自己喜歡的一句話概括，就是“為了權(quán)利與權(quán)力的平衡”。

以司法審查為視角

羅先生最初治憲法學(xué)，聚焦資本主義國家的憲法和政治制度，尤其是司法制度。1980年，他與龔祥瑞、吳擷英合寫的《西方國家的司法制度》出版，是當(dāng)代中國最早研究西方國家法律制度的著作之一。

20世紀(jì)90年代初，羅豪才教授積極參與推動(dòng)中美法學(xué)交流，擔(dān)任中美法學(xué)交流項(xiàng)目的中方負(fù)責(zé)人。1984年，羅先生赴美國哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院訪問研究，師從著名公法學(xué)家蓋爾洪教授。當(dāng)他第一次到蓋爾洪的辦公室，談起自己的研究想法時(shí)，蓋爾洪說：“你可以研究美國的司法審查制度，但是中國行政法的發(fā)展，還是要結(jié)合中國實(shí)際。”這個(gè)回答讓他有點(diǎn)始料未及，引起了他的深思。

赴美訪學(xué)之后，羅先生對中國法治建設(shè)的使命感和方向感有了更清晰的認(rèn)知。1986年，全國人大法工委成立了由行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)部門專家共同組成的“行政立法研究組”，負(fù)責(zé)《行政訴訟法》的起草，羅先生任副組長。在起草過程中，各方對行政訴訟的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“監(jiān)督行政權(quán)力”還是“保障相對人權(quán)利”產(chǎn)生激烈爭論。這場爭論為羅先生后來提出“平衡論”埋下了種子。最后的定稿中，立法宗旨寫的是“維護(hù)和監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，這基本體現(xiàn)了羅先生的想法。在立法過程中，羅先生還提出了“行政行為合法性審查”概念，為維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)劃定了清晰的法律準(zhǔn)繩，成為中國行政訴訟制度的核心原則。

在學(xué)術(shù)研究中，羅豪才先生把中國的行政訴訟制度定位于“司法審查制度”。在北京大學(xué)主持中國高級(jí)行政法官培訓(xùn)班期間，羅先生帶領(lǐng)年輕教師和學(xué)員編寫了一部行政訴訟教材，取名為《中國司法審查制度》。在他看來，行政訴訟法內(nèi)容豐富，涉及面廣，但其核心是“法院對具體行政行為的司法審查”，這為理解中國行政訴訟制度提供了一個(gè)獨(dú)特視角。

在法律實(shí)踐中，羅先生也始終貫徹著這一視角。1995年6月，羅先生被任命為最高人民法院副院長，主管行政審判工作。在此期間，羅先生主持審理了深圳賢成大廈案等重大行政案件，支持了田永訴北京科技大學(xué)案等新型行政案件，有力地捍衛(wèi)并推動(dòng)了依法行政理念的傳播，為行政訴訟開辟出一塊新天地。此外，羅先生還領(lǐng)導(dǎo)了行政訴訟司法解釋的起草，拓展了行政訴訟受案范圍，修改了以往逐條列舉的方式，成為了行政訴訟制度的重大突破。

開創(chuàng)行政法平衡論

《行政訴訟法》制定過程中，行政法學(xué)界圍繞行政法與行政權(quán)的關(guān)系、行政法的性質(zhì)和功能、行政法的基本原則等，展開了行政法究竟要“控權(quán)”“保權(quán)”還是“既要保權(quán)又要控權(quán)”的爭論。中國行政法的發(fā)展究竟應(yīng)該如何結(jié)合中國的實(shí)際情況？這是羅先生一直思考的問題。

1986年，在司法部法制建設(shè)雜志社舉辦的“如何建設(shè)具有中國特色的行政法體系”會(huì)議上，羅先生發(fā)言說：“行政法的作用主要有兩個(gè)方面，一是保證行政有效合法的行使，充分發(fā)揮行政職能的作用；二是保護(hù)公民的合法權(quán)益?！绷_先生進(jìn)而提出民主與效率相協(xié)調(diào)原則，“我們國家的行政法具有兩方面的功能，一方面積極地保證行政活動(dòng)進(jìn)行，促進(jìn)行政效率的提高；另一方面消極地對行政機(jī)關(guān)施以必要的控制，防止和糾正行政不法行為，保障公民的合法權(quán)益”。這構(gòu)成了羅先生行政法“平衡論”的核心命題。

“平衡論”引發(fā)了關(guān)于憲法和行政法基本價(jià)值體系的學(xué)術(shù)大討論。平衡論不僅是方法論，更是價(jià)值論：為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡，必然需要對強(qiáng)勢的權(quán)力進(jìn)行有效制約。在這個(gè)意義上，平衡論并非“中庸”“調(diào)和”，而是具有鮮明的價(jià)值導(dǎo)向——對個(gè)人權(quán)利的保障。羅先生倡導(dǎo)的平衡論，主張引入關(guān)系視角，取代“管理論”和“控權(quán)論”的權(quán)力中心視角，凸顯個(gè)人在行政法律關(guān)系中的主體地位。他提出：“行政機(jī)關(guān)與相對一方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政法關(guān)系。二者之間從對立到統(tǒng)一、從不平衡到平衡的矛盾運(yùn)動(dòng)過程，構(gòu)成了行政法發(fā)展的歷史。”

平衡論并不是學(xué)術(shù)游戲，而是能夠與我國法治實(shí)踐緊密結(jié)合。平衡論將保障行政管理、維護(hù)行政秩序與保障公民合法權(quán)益、捍衛(wèi)公民自由合二為一，以克服制度設(shè)計(jì)的單極化。在探討現(xiàn)代行政法制發(fā)展趨勢時(shí)，羅先生提出：行政法應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼顧維護(hù)秩序與捍衛(wèi)自由這兩種功能，不能過于強(qiáng)調(diào)一方而忽視另一方。平衡論不僅關(guān)注個(gè)體權(quán)利保障的應(yīng)然目標(biāo)，更關(guān)注個(gè)體權(quán)利保護(hù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。考慮到個(gè)體權(quán)利保障在實(shí)踐中的嚴(yán)重不足，羅先生在行政法學(xué)理論研究中率先引入制約、激勵(lì)機(jī)制理論，他認(rèn)為“平衡方法論體系是以博弈為核心的、包括公共選擇與利益衡量以及其他各種法律方法所構(gòu)成的一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)行政法結(jié)構(gòu)性均衡的知識(shí)體系”。

羅先生所倡導(dǎo)的行政法平衡理論，既吸收了西方行政法學(xué)以規(guī)范和制約行政權(quán)為目標(biāo)的學(xué)術(shù)資源，又創(chuàng)新性地將中國傳統(tǒng)的民本和民權(quán)思想融入當(dāng)代行政法學(xué)，為具有中國特色行政法學(xué)的發(fā)展提供了知識(shí)增量。

積極提倡“軟法之治”

翻越一座山峰，本可席地小憩，羅先生卻不知疲倦地繼續(xù)前行。如果說，平衡論是在微觀視角上追求權(quán)利與權(quán)力的平衡，那么羅先生晚年關(guān)注的“軟法”理論，則是在宏觀視角上尋求國家治理和權(quán)利保障相統(tǒng)一的努力。

2005年12月8日，羅先生發(fā)起成立了北京大學(xué)法學(xué)院“軟法研究中心”；2006年，羅先生發(fā)表《認(rèn)真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》，提出了“軟法亦法”“軟法之治”等命題。此后，羅先生撰寫過20余篇軟法文章，出版《軟法與公共治理》《軟法與協(xié)商民主》《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》《軟法的理論與實(shí)踐》《軟法的挑戰(zhàn)》《為了權(quán)利與權(quán)力的平衡——法制中國建設(shè)與軟法之治》等著作。其中，《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》獲第二屆“中國法學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)”專著類一等獎(jiǎng)，并獲國家社科基金中華外譯項(xiàng)目資助，于2013年在美國出版，2015年在俄羅斯出版，再次掀起行政法和公共治理研究的波瀾。

軟法理論是我國公法學(xué)界的原創(chuàng)性知識(shí)貢獻(xiàn)。軟法概念最先出現(xiàn)在國際法領(lǐng)域，但羅先生立足中國國情和當(dāng)代中國國家治理實(shí)踐，將軟法之治引入到國家治理的大場景中。在歷任全國政協(xié)常委、副秘書長、副主席的15年時(shí)間里，羅先生將其長期關(guān)注的軟法現(xiàn)象，尤其是依章、依規(guī)、依慣例治理并獲各方自覺遵守的治理實(shí)踐，化作軟法和公共治理理論的研究素材。

20世紀(jì)90年代，公共治理開始進(jìn)入西方學(xué)界的關(guān)注視野，21世紀(jì)初也成為我國理論界關(guān)注熱點(diǎn)。隨著國家主導(dǎo)的、自上而下的“控制—命令”的管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)型，國家、市場、社會(huì)中的諸多主體逐漸形成開放的公共治理網(wǎng)絡(luò)。面對這樣的變革，軟法理論既修正了“法”的概念，也完成了“治理模式”的再建構(gòu)。軟法之治不僅關(guān)注非強(qiáng)制性的、自律性規(guī)則，還強(qiáng)調(diào)公共治理中多元主體充分表達(dá)、協(xié)商、參與并形成合意的治理過程，其本質(zhì)是對人的主體性的關(guān)懷。

羅先生所倡導(dǎo)的軟法理論，主張“更少強(qiáng)制、更多協(xié)商、更高自由”的協(xié)商治理和公眾參與，反對披著軟法外衣的“惡法”，將保護(hù)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)善治作為核心目標(biāo)。他曾將“直面軟法的問題”作為《軟法的理論與實(shí)踐》一書的序言，明確提出：“軟法可能是惡法這一現(xiàn)實(shí)，要求我們必須將軟法置于憲法之下，必須接受相關(guān)硬法框架的約束，滿足法制統(tǒng)一、法律保留、基本權(quán)利保護(hù)、軟硬法銜接等要求?！绷_先生倡導(dǎo)的軟法理論，融貫了其畢生關(guān)注和思考公法與公共治理的思想體系，開創(chuàng)了多元共治、協(xié)商合意、柔性治理等當(dāng)代公法研究的新領(lǐng)域。

以人為本初心不改

在每一種公法理論的背后，都有一種國家理論。羅先生熱愛國家，這種熱愛體現(xiàn)為他對人民的關(guān)懷，為人民服務(wù)是我國的立國之本。羅先生早年研究國家憲法制度，其后專注于行政法理論和制度研究，晚年倡導(dǎo)軟法與公共治理，但始終未改的是他熱愛人民的初心。2007—2016年，羅先生任中國人權(quán)研究會(huì)會(huì)長，努力推動(dòng)了一系列人權(quán)研討活動(dòng)，帶領(lǐng)我國人權(quán)研究取得了豐碩成果。

羅先生對人權(quán)理論的關(guān)注，可追溯到20世紀(jì)70年代。早在1979年，肖蔚云、羅豪才和吳擷英三位先生就在《紅旗》雜志上發(fā)表了《馬克思主義怎樣看“人權(quán)”問題》的文章。1983年，羅豪才、吳擷英兩位先生根據(jù)講義集結(jié)而成的《資本主義國家的憲法和政治制度》一書出版。在該書中，羅先生提出了將人權(quán)實(shí)踐與不同國家的實(shí)際情況相結(jié)合的理念，指出“由于各國的政治制度不同，公民權(quán)必然也不相同。即便政治制度相同的國家，公民權(quán)內(nèi)容也不完全一樣，由各國的憲法作具體規(guī)定”。該書還關(guān)注了和平生存權(quán)、環(huán)境權(quán)與健康權(quán)、知道權(quán)、休息權(quán)與休養(yǎng)娛樂權(quán)、安樂死權(quán)等新型人權(quán)，極具前瞻性。此外，羅先生對憲法和行政法的研究，也有著深厚的人權(quán)底色。1981年，龔祥瑞、羅豪才、吳擷英三位先生合作《西方國家的司法審查制度》一文，指出了司法審查作為實(shí)現(xiàn)憲法保障和人權(quán)保障的制度功能；在《行政訴訟法》制定過程中，羅先生強(qiáng)調(diào)行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對相對人合法權(quán)益的保障功能；1994年《國家賠償法》頒布，羅先生稱其為“一部重要的人權(quán)立法”。

20世紀(jì)90年代開始，羅先生將對人權(quán)的關(guān)注融入其行政法平衡理論。他提出，公法的使命是“為了權(quán)利與權(quán)力的平衡”，規(guī)范和約束行政權(quán)力是保障個(gè)體權(quán)利的制度性要求。2009年，羅先生在《人權(quán)保障的“中國模式”》中指出，“中國人權(quán)法治著力理順兩個(gè)基本關(guān)系，即權(quán)利與義務(wù)關(guān)系和權(quán)利與權(quán)力關(guān)系”。2011年，羅先生與宋功德同志發(fā)表《人權(quán)法的失衡與平衡》一文，提出“在公共治理背景下生成和行動(dòng)的人權(quán)法應(yīng)當(dāng)是平衡法”的命題。

憲法、行政法平衡論、軟法理論，這些貫穿羅先生一生治學(xué)之路的求索，在人權(quán)保障這一命題下交融匯合，勾勒出一個(gè)公法學(xué)家的學(xué)術(shù)底色：一個(gè)不忘初心、堅(jiān)守使命、以人為本的公法學(xué)人。